核心提示：“空中飞人”问题一般都牵涉地方一些“实权”干部，他们利用特殊关系，为“关系户”造假，在某单位空挂人事关系，然后通过正规渠道将其调入另一单位。这类行为往往是跨区县操作，隐蔽性强、影响恶劣，因此在严肃查处的同时更要从源头上防治。陕西省延安市创新建立人力资源电子监管制度，充分利用“制度+科技”的手段，铸就了锁住“空挂”和“空中飞人”等特权现象的一座“铁笼”。
“去年9月我市人力资源电子监管制度正式实施以来，纪检监察机关和相关部门通过人力资源电子监管平台纠正干部实际年龄与档案年龄不符、工资标准不统一、违规或无效提拔等各类问题3000多件。”
“轻点鼠标就能对全市机关事业单位的人力资源管理进行实时监督，这在以前都是不敢想的事。”延安市纪委、监察局纠风室主任罗鹏高说。
缘起清理“吃空饷”
“延安市创建人力资源电子监管制度源于2012年开展的规范‘在编不在岗’和清理‘吃空饷’工作。”市委常委、市纪委书记曾岚介绍。
2011年，延安市宝塔区区委书记祁玉江调研机关作风建设时发现，“领工资的人多，办事的人少”、“不上班照样领工资”等情况仍然存在。在随后开展的清理“吃空饷”工作中，宝塔区共发现违规情况500多例。
“这些‘吃空饷’行为花样多变：有的长期请假在外做生意，工资照拿；有的在西安等地陪孩子准备高考，甚至孩子考完后还一直待在家不上班……”
宝塔区随即将清理情况上报。延安市委高度重视，陕西省委常委、延安市委书记姚引良和延安市委副书记、市长梁宏贤要求，市纪委、监察局要对“吃空饷”问题盯住不放、一查到底、绝不姑息。
此后，延安市成立由市委常委、市纪委书记为组长的规范“在编不在岗”和清理“吃空饷”工作领导小组，在全市开展专项治理。
在专项治理中，延安市共查处各类“吃空饷”人员数千人，追缴“吃空饷”资金346万余元，88人受到责任追究，16名县处级领导干部因未如实填报家属在岗情况受到全市通报批评。这次清理在延安市各级机关和事业单位引发了不小的震动。
随着清理工作的深入，延安市纪委也发现了机关事业单位人力资源管理中存在的其他问题。通过编造材料、异地调动实现“空降”的“空中飞人”就是其中之一。
“空中飞人”可以说是“吃空饷”的“2.0版”。这类问题一般都牵涉地方一些“实权”干部。他们利用特殊关系，为“关系户”制造假学历、假手续、假档案，在某个单位空挂人事关系，然后通过正规渠道将其调入另一单位，从而规避录用考试和公平竞争。这样的调动往往是跨区县操作，涉案干部相互“帮忙”，具有非常强的隐蔽性。
“除了极少数参与的领导干部和当事人，其他人几乎不可能知道内情，所以监督和查处的难度非常大。”延安市纪委副书记、监察局局长刘贵治说。
今年年初被延安市纪检监察机关查处的杨某就是一位典型的“空中飞人”。
杨某大学毕业后待业在家。2009年，杨某叔父找到时任本县人社局局长的周某某，托其为侄儿解决工作。周某某找到另外一个县的人社局局长刘某某帮忙。2010年，刘某某安排下属伪造了杨某的干部人事档案，并开出干部调动介绍信。杨某拿着介绍信回到本县人社局，经周某某签字同意后，就到县检察院工作。
“追本溯源，‘吃空饷’、‘空中飞人’现象的成因有三。”国家行政学院公共管理教研部副主任刘熙瑞认为，一是人事管理制度不健全，导致部分单位职工擅自离职；二是对人事和财务状况的监管不力，部分单位故意隐瞒职工离职、调出、死亡等情况，虚增工资人数总量套取资金；三是少数干部滥用手中权力，提前安排还在读书的子女占用单位编制，并足额领取工资。
解决之道：制度创新
专项治理战果丰硕，但这对曾岚来说，却是喜忧参半：喜的是清理工作发现了问题，回应了群众呼声；忧的是暴露出的“空中飞人”等深层次问题亟待拿出治本之策。
“问题的根源在于权力监督与制约机制不够健全。”曾岚提出。
针对专项治理发现的典型问题，延安市从两方面入手着力构建“制度+科技”的源头治理制度体系。
一方面，延安市委、市政府制定出台《关于对财政供养人员“吃空饷”问题中有关问题的处理意见》等规范性文件，进一步完善干部考勤请假管理、借调及责任追究办法等配套制度。
另一方面，建立涵盖全市所有机关事业单位干部职工的人力资源电子监管平台。
据曾岚介绍，“空中飞人”现象暴露出的核心问题就是编制、组织、人事、财政等部门之间信息沟通不畅。
虽然这些部门都有自己的信息化管理平台，比如编制部门用的是“机构编制实名制管理信息系统”，组织人事部门用的是“国家机关事业单位工资管理系统”，但由于各部门系统之间不联网，数据内容无法共享，就给那些拿着档案袋办手续的“空中飞人”提供了空间。
“管好钱袋子才能管好人，而不是管好人了再管好钱袋子。”中国社会科学院社会问题研究中心主任于建嵘分析。
这个思路与曾岚不谋而合。2012年7月，曾岚把任务交给了延安市财政局局长康仲涛。“财政系统有金财工程网络和工资统发系统两大基础信息平台。在此基础上建立统一的人力资源电子监管平台，既可以减少投入，又可以实现源头治理。”康仲涛说。
电子监管平台打破了各部门之间的信息壁垒，实现了全市所有财政供养单位与市委组织部、市编办、市人社局、市财政局及纪检监察机关的信息共享，而且部分信息还通过政务公开平台对公众开放。
今年年初，延安市开始对延安宾馆进行企业化改制。“我们在审核人员身份时，发现有8人根本没有办理任何正规手续就在单位工作了多年。”延安市编办主任李竹林介绍，从已经查处的案例来看，个别单位故意造假、超编进人的情况非常隐蔽，常规监督检查手段往往难以发现。
多年从事编制监督检查工作的延安市编办监察科科长常媛媛对此深有感触：“市编办12名工作人员要管理和监督近600个市级机关事业单位和13个区县的编制情况，即便所有人全年都在外面检查，一年也没有办法核查一遍。”
“现在，超编单位系统会用红颜色显示，空编单位则显示为绿色，一目了然。”常媛媛说。
据悉，电子监管平台对个人实行身份证号码识别，每个人的档案信息变动、人事变动及工资发放历史记录都会留下痕迹，数据长年保存，基本上可以杜绝伪造信息、超编进人、违规提拔、空挂单位等问题。
“制度+科技”作用初显
“这笔业务报到市人社局一个多月了，为什么还没有办结？”
这笔存在问题的业务是延安市商务局为下属单位干部张某调整工资的申请。“市商务局将张某的工资直接从科员调整为主任科员，涉嫌违规。市人社局在长达一个月的时间内既不办理也不说明理由，涉嫌违规。”罗毅龙剖析。
市纪委、监察局有关部门立即启动调查。
调查结果显示，原来，市商务局的科级领导岗位处于满编状态，该局为提拔张某，两次以局党委名义下发文件，将张某从科员提拔为副科长和科长。这种违反编制管理规定的“内部粮票”通过电子监管平台报到市人社局时，被人社局“卡”在了系统中。
“在以前单靠纸质文件流转的情况下，这很可能就通过了。”延安市人社局副局长党鹏说，“有了电子监管平台后，组织或者人事部门在审核有关单位报送的人员调动、职称调整、晋级晋档等业务时，就可以在网上随时查核送审单位的编制情况。”
电子监管平台也提高了财政部门的工作效率。延安市财政局副局长冯奇海对此有切身体会：“财政部门有财政监督职能，但以前人情干扰和资源限制都容易使监督力度打折扣。”
“纪检监察机关有整个电子监管平台最高级别的权限，可以查看平台所有信息，这为我们有效行使监督职能提供了技术保障。”曾岚介绍，纪检监察机关可通过对预算单位编制、实有人数、职数设置等信息的实时检查，监督增减人员和提拔干部等情况；通过对身份、学历、任职年限等人员信息的实时检查，监督干部流动、调配等情况，追索被举报人员的工作经历；通过对人员变动、工资增减等每一笔业务办理过程的实时检查，及时发现和纠正违规操作。
“这张监管大网实现了管理部门与预算单位间的纵向监督、管理部门之间的横向监督、纪检监察机关的专门监督和社会公众的共同监督，是从源头上防治‘空中飞人’和‘空挂’问题的制度创新。”现场查看了人力资源电子监管平台的运行情况后，陕西省纪委领导多次给予肯定。
